HIRDETÉS
HIRDETÉS

Politikai kérdés az európai kisebbségvédelem – Szalayné Sándor Erzsébet az Európa Tanács romániai jelentéséről

Rostás Szabolcs 2018. április 15., 13:32 utolsó módosítás: 2018. április 15., 14:23
HIRDETÉS

Nem jogi, hanem politikai döntés kérdése jelenleg, hogy mennyire állítható a nemzetközi jog a kisebbségvédelem szolgálatába – jelentette ki a Krónikának adott interjúban Szalayné Sándor Erzsébet magyarországi ombudsmanhelyettes. Az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezménye tanácsadó bizottságának erdélyi származású tagja a Romániáról szóló jelentésre érkezett reakció kapcsán elmondta: most először kérdőjelezték meg a testület kompetenciáját.

– „A Románia által a nemzeti kisebbségek ügyében alkalmazott megoldások a leghaladóbbak és legnagylelkűbbek közé tartoznak az Európai Unióban.” Mennyiben ért egyet ezzel az – egyébként egy román európai parlamenti képviselőtől származó – kijelentéssel?

– Nem kívánok vitába szállni a politikusok kijelentéseivel, és értelmezni sem kívánom ezeket. Úgy gondolom, szakmai oldalról érdemes megközelíteni azt a kérdést, hogy

HIRDETÉS
akár Romániában, akár bármelyik más európai országban mennyire jó vagy hasznos az a jogi vagy intézményi keret, amit az adott állam a területén élő kisebbségek számára biztosít saját magához viszonyítva. Tudott-e előrelépni, tett-e olyat, ami a kisebbségei hasznát, identitásuk megőrzését szolgálja.

Mindez nagyon sok mindentől függ. Többek között attól, hogy éppen milyen a gazdasági teljesítőképessége egy országnak, mekkora az a kisebbség, amelynek a védelméről szó van, hányféle, védelemre szoruló kisebbség él az ország területén, az egyes kisebbségek mennyire képesek önszerveződésre, a döntéshozatalban való részvételre, van-e az adott kisebbségnek anyaállama, az mennyire van földrajzi közelségben, és hogy ez az anyaállam mennyire szánja rá magát arra, hogy a szomszédos államok területén élő nemzettestei számára különböző támogatásokat nyújtson.

És persze függhet attól is, hogy egyéb külpolitikai szempontok miatt az érintett országok viszonya éppen mosolyszünetes, vagy netán kölcsönösen provokálják egymást.

– Azért is idéztem a román EP-képviselőt, mert az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezménye tanácsadó bizottsága (AC FCNM) nemrég közzétett jelentésében alapvetően ellentmond azoknak a bukaresti hatóságok és politikusok által hangoztatott álláspontnak, miszerint Romániában megoldottnak tekinthető a kisebbségek ügye. De még mielőtt erre kitérnénk, arra kérem, árulja el, pontosan mi a tanácsadó bizottság feladata? Hogyan jelölik ki a tagjait? Ön hogyan vált a tagjává?

– A kisebbségvédelmi keretegyezmény idén ünnepli érdemi működése megkezdésének huszadik évfordulóját.

Kidolgozása, másrészt a diplomáciában való elfogadtatása nagy fegyverténynek számított a kilencvenes évek elején a korábbi semmihez és a még korábbi teljes tagadáshoz képest, ami a nemzetközi szervezetek szintjén a kisebbségvédelmet érintette.

Nem véletlenül nevezzük keretegyezménynek, ugyanis rengeteg a tagállami mozgástér arra, hogy a keretet miként tölti ki. Nem teljesen egyforma ez a mozgástér az egyes kisebbségeknek szánt jogok tekintetében a szerződés szövegében, de a mozgástér igen széles körű.

Ennek a mozgástérnek a kontrollja két testületnek a hatáskörébe tartozik, és az első lépcsőfok a független szakértői testület, a tanácsadó bizottság ötévente megfogalmazott véleménye. A 18 fős testület vegytisztán szakmai szempontok alapján dolgozik, független tagjainak mandátuma négy évre szól, őket a tagállamok kormányai jelölik.

Az Európa Tanács 47 tagállama közül 39 állam vállalta, hogy a keretegyezményben foglalt jogokat garantálja, és ezért ötévente kötelessége országjelentést benyújtani.

A jelentés elkészítéséhez minden monito­ringciklus esetében tartozik egy útmutató, tehát az állam látja, milyen szempontok szerint, milyen szerkezeti elemekre bontva kell beszámolnia arról, hogy a keretegyezményben foglalt egyes jogok garantálása terén történt-e változás a vizsgált időszakban. Az országjelentés beérkezését követő egy éven belül – általában egyhetes – országlátogatásra kerül sor, amelyen a tanácsadó testület legkevesebb három tagja vesz részt.

A tanácsadó testület hitelességét illetően meghatározó jelentősége van annak, hogy ki vehet részt a küldöttségben:

nem lehet tagja ennek a látogató bizottságnak például egy szomszédos állam állampolgára. Én sem vehettem részt a Romániába látogató testületben.

Nyilván nem lehet tagja a látogató bizottságnak olyan személy, aki a vizsgált ország jelölése nyomán került a testületbe, ugyanakkor igyekeznek figyelni a nemek egyensúlyára is. A látogatás legelején az érintett közösségekkel kell találkozni, továbbá az akadémiai szféra képviselőivel, egyetemi kutatókkal, akik tárgyspecifikusan foglalkoznak a kisebbségek vizsgálatával. Dokumentálódásunk során ellátogatunk iskolákba, találkozunk kisebbségi szervezetek képviselőivel, továbbá önkormányzatok, állami intézmények, minisztériumok illetékeseivel.

Minden országban a kisebbségi nyelvhasználat, az anyanyelvi oktatás, a mindenkori jogszabályi és intézményi környezet változása érdekel bennünket.

Az országlátogatástól számított két-három hónapon belül a tanácsadó testület plenárisa betűről betűre átbeszéli a véleménytervezetet, amiről a vizsgált ország által jelölt tanácsadó bizottsági tag szakmai véleményt mondhat ugyan, de szavazati joggal nem rendelkezik. A bizottság addig gyúrja a szöveget, amíg valamennyi jelen lévő tagja el tudja fogadni, a jelentést ezt követően az Európa Tanács előbb az érintett országnak küldi el, amelynek legtöbb hat hónap áll a rendelkezésére, hogy megfogalmazza az észrevételeit.

Szalayné Sándor Erzsébet

1961-ben született a Temes megyei Zsombolyán, 1986-ban szerzett diplomát a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán, azóta ugyanitt oktat, 2011-ben habilitált (megszerezte a PhD tudományos fokozatot követő címet); a kolozsvári Babeș–Bolyai Tudományegyetem Jogi Karának vendégoktatója, 2015-ben megkapta a professor honoris causa címet. Kutatási területe a kisebbségvédelem a nemzetközi jogban; az egyén jogi helyzete az Európai Unióban, nemzetközi jog. A Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes (2013 októberetől), az Európa Tanács kisebbségvédelmi keretegyezmény tanácsadó bizottságának állandó tagja (2016-tól).

– A február végén közzétett AC FCNM-vélemény alapvető következtetése, hogy Romániának fokoznia kell a területén élő valamennyi nemzeti kisebbség jogai védelmének javítására irányuló erőfeszítéseit. Tételesen felsorolnak magyarellenes fellépéseket, a marosvásárhelyi római katolikus iskola ügyét, „az úgynevezett Székelyföld” megnevezésben megnyilvánuló tagadást. Mivel magyarázható, hogy az idei sokkal átfogóbb képet nyújt a romániai valóságról, a magyar közösség által jelzett problémákról, mint az Európa Tanács előző három jelentése?

– Valamennyi monitoringciklusnak megvoltak a maguk prioritásai, a szerződő államok útmutatót kaptak arról, hogy mire kívánunk koncentrálni a keretegyezmény végrehajtásának vizsgálata során. Bármekkora ugyanis egy ország, képtelenség egy monitoringciklus során mindenre kitérni. A mostani volt a negyedik ciklus a keretegyezmény húszéves működése óta, és tekintettel a társadalmak és a jogrend változására, a legátfogóbban akarta megvizsgálni a tagországok helyzetét, tehát mindez nemcsak Románia esetében volt így.

A szakértői testület aktuális tagjainak szakmai adottságai is meghatározzák, hogy mi mindenre figyelünk,

a jelenlegi összetételben például nagyon erős a nyelvi reprezentáció, valamint a kisebbségek politikai döntéshozatali részvételének kérdésében jártas szakemberek jelenléte. Nem véletlen, hogy ezekre helyeződött a hangsúly ebben a negyedik monitoringciklusban.

Másrészt nem várható el egy szakértői csoporttól sem, hogy húsz évvel korábbi, statikus álláspont szerint értelmezze az államoknak a kisebbségekkel kapcsolatos gyakorlatát. Vannak viszont minimum standardok, amelyekhez az AC FCNM eddigi tevékenysége során ragaszkodott.

– Milyen következményekkel járhat a román kisebbségpolitikával szemben kritikus jelentés? Van-e az Európa Tanácsnak vagy más hasonló szervnek valamilyen jogi eszköz a kezében arra, hogy számonkérje Románián a jelentésbe foglalt javaslatok teljesítését? Egyáltalán milyen mechanizmusok állnak rendelkezésre, amelyek révén egy ország rábírható a kisebbségvédelmi követelmények teljesítésére?

– Tudni kell, hogy a keretegyezményben nemzetközi bíróság előtti jogérvényesítési lehetőség nem szerepel.

Vagyis arra nincs lehetőség – mert annak idején nem kívánták belekódolni a szerződő felek –, hogy a keretegyezmény kapcsán a miniszteri bizottság által hozott, a címzett országtól bizonyos intézkedéseket elváró határozat végre nem hajtása esetén bírósághoz lehessen fordulni.

Ehhez nem kapcsolódik bírósági jogorvoslati lehetőség, mint az emberi jogok európai egyezményéhez, ami a strasbourgi bírósághoz visz. Ha megvan a miniszteri bizottság jogi kötőerővel rendelkező határozata, akkor azt illik végrehajtani, az országnak illik tartani magát ahhoz, mert a következő monitoringciklus abból fog kiindulni. Ezért a következő ciklusban a szakértői testület azzal fogja kezdeni, hogy megvizsgálja, mit hajtott végre az adott ország abból, amire az előző alkalommal a miniszteri bizottság úgy tekintett, mint ami alól nem illik kibújni.

Ennél több erő viszont ebben nincs.

A nemzetközi jognak megvan az a tulajdonsága – ami egyben a hátránya is, persze –, hogy ha egy állam valamit nem kíván teljesíteni, viszonylag könnyen megteheti. Kikényszerítésre csak úgy van mód, ha a vállalt nemzetközi szerződés valamiféle szankciómechanizmust is tartalmaz, például ha pénzbírság kiszabására van lehetőség olyan esetben, ha a szerződésszegést nemzetközi bírói fórum megállapítja, és azt a bírói döntést az érintett állam nem hajtja végre.

Ilyen lehetőséget az Európai Unió jogrendje tartalmaz – az Európa Tanács keretében működő kisebbségi keretegyezményhez azonban ilyen szankciómechanizmus nincs hozzárendelve –, így a vállalások és ajánlások végrehajtásának kikényszerítésére pusztán a diplomáciai eszköztár áll rendelkezésre.

Fotó: Facebook/Council of Europe

– Különösen azért aktuális a kérdés, mivel a román hatóságok meglehetősen ingerülten reagáltak a jelentésre, megkérdőjelezték az önök hitelességét, szakmaiságát, és visszautasították a testület megállapításait. Mi a véleménye Bukarest álláspontjáról?

– Nekem ebben a pillanatban nincs felhatalmazásom arra, hogy a román kormány észrevételeit bármilyen szélességben-mélységben kommentáljam. A tanácsadó bizottságnak a szerződő országok körében tapasztalható elfogadottságáról és a hitelességéről általánosságban elmondhatom, hogy az országlátogatásokkor, az államok helyi és központi intézményeinek képviselőivel való személyes találkozók során

azt észleljük, a legtöbb országban komolyan vesznek bennünket.

Ezeknek az országlátogatásoknak a szervezése is az adott állam intézményeinek a segítségével történik, szó nincs tehát arról, hogy inkognitóban, eldugott sarokban próbálnánk szóba állni bárkivel, aki kisebbségi érdeket képvisel. Én 2016. június elseje óta vagyok állandó tagja a testületnek, öt országlátogatáson vettem részt eddig Norvégiában, Koszovóban, Boszniában, az Orosz Föderációban, legutóbb pedig Litvániában. Nagyon érdekes tapasztalat az állami intézmények reagálása, és nagyon eltérő is, de

még soha nem kérdőjelezték meg a szakmai kompetenciánkat. Ilyesmire ebben a formában még nem volt példa.

– Idén húszéves az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezménye. Mikor születhet Ön szerint egységes európai jogvédelmi rendszer a nemzeti kisebbségek védelméről, amelyet minden tagállamon számon lehet kérni? A Minority SafePack európai kisebbségvédelmi kezdeményezés is éppen ezt célozza.

– Én lennék a legboldogabb, ha erre konkrét választ tudnék adni önnek. 1988-ban kezdtem el az egyetemi kutatói pályafutásomat, és azóta kísérem figyelemmel, mennyire állítható a nemzetközi jog, azon belül speciálisan az uniós jog a kisebbségvédelem szolgálatába. Ennek ellenére vagy éppen ezért nem tudok olyan választ adni, ami engem is boldoggá tenne.

Ez már egy metajog, már nem a jog, hanem a politika kérdése, és úgy látom, a multilateralizmus felől visszafelé, a bilateralizmus irányába indultak el a folyamatok.

Vagyis az államok napjainkban egyre gyakrabban úgy vélik, hogy kétoldalú kapcsolataik alkalmasabbak a vitáik rendezésére, és a nagyobb, átfogó nemzetközi szervezetek keretei közötti mechanizmusokat kikerülve vagy azok mellett próbálkoznak ideig-óráig egymással egyezségre jutni.

Csakhogy az ilyen kísérletek nem feltétlenül képesek hosszabb távú megoldásokat garantálni. Ezenfelül pedig érdemes megbarátkozni azzal a ténnyel, hogy a nemzetközi közösség egymás mellett létező államokból áll, és

az államok jogi mellérendeltsége értelmében nincs erősebb vagy gyengébb szuverenitás, viszont van többszintű kölcsönös függőség.

Bízom abban, hogy a Minority SafePack kezdeményezés alkalmas lesz arra, hogy csokorba gyűjtse azt a fajta létező aktivitást, amit a különböző kisebbségek, különösen a többszörösen kiszolgáltatott közösségek irányában az Európai Unió már egy ideje megtesz, csak nem mindig látható a külső szemlélő számára. Tehát ha ez a kezdeményezés eljut odáig, hogy az Európai Bizottság legalább foglalkozni kezd az üggyel, és napirenden tartja a kérdést, akkor már nagyot léptünk előre.

– A Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó ombudsmanhelyettesként miként látja az anyaországi kisebbségek helyzetét? Románia legtöbbször azt nehezményezi, hogy nem megoldott a kisebbségek parlamenti képviselete.

– A Magyarországon húsz évvel ezelőtt elfogadott nemzetiségi törvény révén sajátos jogrendszert vezettek be a jogalkotók: közjogi státust adtak a tizenhárom regisztrált nemzetiségnek, ezzel tulajdonképpen egyfajta önkormányzatiságot tettek lehetővé. Elsősorban kulturális önkormányzatiságról van szó állami költségvetésből finanszírozva, ami hosszú ideig valóban csak ígéretként tartalmazta a kisebbségek valamilyen fajta parlamenti megjelenítését.

Sajátos, speciális ez a Magyarország által bevezette modell, amely

sokak kétkedése ellenére működőképessé vált, és amelynek megvannak a maga szerkezeti egyenetlenségei, de éppen ezért létezik a kisebbségi ombudsmani intézmény, hogy ezeknek a feltárására és kezelésére pufferzónaként szolgáljon a nemzetiségek és az állam intézményei között.

A parlamenti képviselet irányába azért tett egy fél lépést a magyar jogalkotó, amikor az előző országgyűlési választásokat megelőzően lehetővé tette az ún. szószólói rendszer kialakítását. Az már kemény szakmai és politikai viták tárgya volt, hogy a nemzetiségi közösségek képviselői arra kényszerülnek, hogy válasszanak a politikai preferenciák, illetve a nemzetiségi listára való szavazás között, és mindez nem a közösségek számára kedves megoldás.

Ezzel együtt több annál, mint ami korábban volt, hiszen a szavazati jogot leszámítva a szószólók ugyanolyan státusban vannak a magyar parlamentben, mint az összes többi képviselő. Az április 8-ai választásokkal összefüggésben pedig elmondhatom, hogy összlétszámára tekintettel potenciálisan a roma és a német nemzetiségi közösség került abba a helyzetbe, hogy szavazati jogú képviselőt legyen képes választani. A roma közösség nem élt ezzel a lehetőséggel a regisztráció során, viszont a németek igen, ennek következtében a német nemzetiségi közösségnek teljes értékű képviselője lett az Országgyűlésben.

Ön szerint ez:
Jó hír
Rossz hír
HIRDETÉS
0 HOZZÁSZÓLÁS
HIRDETÉS
HIRDETÉS
HIRDETÉS